《货规》和《港规》被废止对国内航运有何影响？

《货规》和《港规》被废止 国内水路货物运输合同和港口作业合同法律依据面临考验

一、延续四十多年的调整国内水路货物运输和港口作业合同的做法宣告结束

2016年5月30日，交通运输部公布关于废止《交通运输部关于废止20件交通运输规章的决定》，自公布之日起施行。根据这一《决定》，被废止的规章包括2000年8月28日原交通部公布的《国内水路货物运输规则》（简称《货规》）和《港口货物作业规则》（简称《港规》）。

我国第一部《水路货物运输规则》由原交通部于1973年制定，1987年、1995年和2000年修正。在1973年制定和1987年修正的《水路货物运输规则》中，水路货物承运人包括“两港一航”，即装货港、卸货港和航运公司，因而港口作业是水路货物运输的环节，作为水路货物运输合同的组成部分。1995年修正的《水路货物运输规则》将水路货物运输合同和港口作业合同分离，但两类合同均属于《水路货物运输规则》调整范围。2000年修正后，《水路货物运输规则》被命名为《国内水路货物运输规则》（简称《货规》），仅调整水路货物运输合同，并单独制定了《港口货物作业规则》（简称《港规》），用于调整港口作业合同。

《货规》和《港规》的废止，宣告在我国延续四十多年的国内水路货物运输合同和港口作业合同主要由交通运输部（原交通部）制定的民事规章调整的做法结束。

二、《货规》和《港规》被废止的主要原因

按照笔者的理解，《港规》和《货规》被废止的主要原因，是严格意义上原交通部制定和公布这两个规则缺乏法律依据。具体而言，《立法法》第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”交通运输部是国务院下属的交通运输行政主管部门，具有制定部门规章的权利，但《港规》和《货规》规定的是民事权利义务内容，并没有严格意义上的上位法依据，不属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。因此，在强调依法治国的今天，《港规》和《货规》的合法性受到一定质疑。

《港规》和《货规》被废止的另一原因，是有的单位和人员认为这两个规则实际发挥的作用有限。值得注意的是，1995年原交通部发布、经1997年和2014年两次修正的《水路旅客运输规则》（简称《客规》），虽然性质与《货规》和《港规》相同，却没有与《货规》和《港规》一同被废止。

三、《货规》和《港规》曾发挥的作用不能否定

不能否认的是，《货规》在实施期间，对于明确我国水路货物运输，即我国沿海、江河、湖泊以及其它通航水域中从事的营业性水路货物运输（包括内河拖航）中有关当事人的权利义务，保护其合法权益，发挥了重要作用。同样，《港规》在实施期间，对于明确水运货物港口作业，即我国境内，为水运货物提供的装卸、驳运、储存、装拆集装箱等港口作业中有关当事人的权利义务，发挥了重要作用。

我国有着庞大的水路货物运输市场和港口市场。根据交通运输部发布的《2015年交通运输行业发展统计公报》，在2015年末，我国有沿海运输船舶10721艘，净载重吨6857.99万吨，集装箱箱位53.33万TEU；2015年沿海运输完成货运量19.30亿吨、货物周转量24223.94亿吨公里；在2015年末，全国内河航道通航里程达12.70万公里，内河运输船舶15.25万艘，净载重吨12494.01万万吨，集装箱箱位27.05万TEU，2015年内河运输完成货运量34.59亿吨、货物周转量13312.41亿吨公里；2015年末，全国港口拥有生产用码头泊位31259个，其中沿海港口生产用码头泊位5899个，内河港口生产用码头泊位25360个；2015年全国港口完成货物吞吐量127.50亿吨，其中沿海港口完成81.47亿吨，内河港口完成46.03亿吨，已经连续10多年位列世界第一。

在我国如此庞大的水路货物运输市场和港口市场经营活动中，需要法律调整相关当事人之间的权利义务关系。我国《海商法》第四章“海上货物运输合同”仅适用于国际海上货物运输合同，而不适用于国内水路货物运输合同和港口作业合同。《合同法》第十七章是运输合同的规定，但规定简单，第一节“一般规定”仅五条，第二节“客运合同”不适用于国内水路货物运输合同，第三节“货运合同”也仅十三条，两者加起来只有十八条，而《货规》共九十六条。《合同法》难以对国内水路货物运输合同进行全面和适当调整。一个突出的例子是，新中国成立不久，我国仿照前苏联的做法，运输单证采用运单，而《合同法》第十七章没有规定运单，仅在第三百一十条提及运输单证。对于港口作业合同，《合同法》仅总则的规定适用，调整更加不全面。由于我国在法律、行政法规层面上缺乏国内水路货物运输合同和港口作业合同的专门规定，国内水路货物运输合同主要由《货规》调整，港口作业合同主要由《港规》调整。

《货规》除起到国内水路货物运输的承运人、托运人、实际承运人和收货人行为规则的作用外，也成为法院处理国内水路货物运输合同纠纷案件的依据。最高人民法院于2012年12月24日公布的《关于国内水路货物运输纠纷案件法律问题的指导意见》第1条规定：“人民法院审理国内水路货物运输合同纠纷案件，应当适用民法通则、合同法等法律的有关规定，同时可以参照《国内水路货物运输规则》的有关规定。人民法院参照《国内水路货物运输规则》确定当事人权利义务时，应当在判决书说理部分引用论述，但不应作为判决书引用的法律依据。”第2条规定：“当事人在国内水路货物运单或者其他运输合同文件中明确约定其权利义务适用《国内水路货物运输规则》规定的，人民法院可以按照《国内水路货物运输规则》的有关规定确定合同当事人的权利义务。”据此，虽然《货规》因其法律效力层次较低，不能作为法院判案的依据，但实际起到了法院处理国内水路货物运输合同纠纷案件依据的重要作用。

四、国内水路货物运输和港口作业法律依据面临考验

虽然《货规》和《港规》被废止，但我国并没有出台调整国内水路货物运输合同和港口作业合同的专门法律或行政法规。从而，《货规》和《港规》被废止，使得国内水路货物运输合同和港口作业合同法律依据更加缺乏。而且，随着长江经济带战略和“一带一路”战略构想的实施，国内水路货物运输和港口作业将进一步发展。同时，2014年10月28日《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布以来，依法治国已成为治理国家的基本方略。在这种背景下，对国内水路货物运输合同和港口作业合同法律的完善提出了更高的要求。

五、弥补国内水路货物运输合同和港口作业合同法律依据缺乏的设想

依笔者之见，《货规》和《港规》被废止后，针对国内水路货物运输合同和港口作业合同法律依据更加缺乏的局面，应当积极采取弥补措施，包括：

第一、从长远角度讲，应当尽快将《海商法》的修改列入国家立法计划，通过对《海商法》第四章“海上货物运输合同”的修改，使之适用于国内水路货物运输合同（包括沿海货物运输合同和与海相通的内陆可航水域货物运输合同），并明确港口经营人的法律地位及其权利义务，从根本上解决国内水路货物运输合同和港口作业合同的法律依据问题。

第二、在《海商法》被修改之前，最高人民法院依据《合同法》，结合审判实践，为审理国内水路货物运输合同纠纷案件和港口作业合同纠纷案件，制定相应的司法解释，是弥补国内水路货物运输合同和港口作业合同法律依据缺乏的最佳选择。

第三、在《货规》和《港规》被废止后国内水路货物运输合同和港口作业合同法律依据更加缺乏的背景下，减少实践中这两类合同纠纷的重要方法是订立完整的合同。但是，国内水路货物运输市场和港口作业市场规模庞大，当事人数量众多且素质参次不齐，为促进和保障这两类合同的完整性，建议相关的民间组织（如中国船东协会和中国港口协会），在原《货规》和《港规》所附的有关合同、单证推荐格式基础上，制定这两类合同、单证推荐格式，供合同当事人选用。